Economic  & Social History Review

天  津  师  范  大  学
欧洲文明研究院
主办

本土文丛栏目荟萃国内学者的论文、著作、读书札记、以及相关的史料。

史料

 




关于网站
联系我们
网站推介
站内搜索
   
     





 

首页 本土文丛札记
本土文丛
 


英国工业革命中的贫困救济政策与经济发展

作者:徐 滨


 

英国自16世纪起就开始力图通过法律的手段解决贫困问题, 1601年政府颁布了集先前之大成的《伊丽莎白济贫法》。济贫法并非是特指某一项法律,而是由一系列具有承袭性的法律组成的一套法律。在这些法律中《伊丽莎白济贫法》具有特别重要的地位,这不仅因为它是这一体系的发端而且更因为它所确定的法律原则在其后几百年长期延续下来。这些原则包括:其一,救济或赡养那些没有工作能力的人,如孤儿、无人赡养的老人和身体残疾者等。其二,设法使有劳动能力的人就业。各教区一般都设有济贫院,需要特别救助的人可以得到住院救济,如无人照顾的孤寡老人、伤残者等。工业革命是个特殊时代,在这个时代中有些旧有的济贫法原则依然发挥着其无法替代的作用,如对孤老残病者的救济。同时,失业及相关因素已成为贫困的主要致因,而有些济贫法的原则已不适合这种社会状况。因此,这就引发了救济法规与社会变化相协调以及改革的问题。

  一、工业革命前期的贫困救济措施与经济状况:1750-1790
  以现代经济增长为特征的工业革命开始于18世纪中期。 现代的经济增长意指人均产出的持续增长,而非简单的总量上的增长。人类经济演变的这种状态只有在英国工业革命时期才第一次达到。工业革命的趋势就如同获得了智慧就无法返回无知一样不可逆转。但近期的研究却更多地强调了工业革命的渐进性,特别在18世纪这个时期经济增长是以相对缓慢的速度发生的。N.F.Ro克拉夫次的研究表明,1760-80年的年均增长率约为0.7%,1780-1801年为1.32%。 工业革命前期最具革命性的变化主要出现在纺织业中,相对而言工业中的其余部门则并没有表现出突出的"革命性"特征。农业仍是最大和最重要的生产部门,超过一半的劳动力在农业就业。对于生活在18世纪的人来说,可能永远不知道正在发生一场 "革命",因为大多数社会状况似乎依然如其祖辈时一样。然而变化却悄悄地发生着,"工业革命带来了人口的增长与集中,并由此产生了一个正处于变化过程中的社会所要面对的许多社会问题"。 其中至为重要的一个就是社会贫困问题,在工业革命的背景下贫困不仅依然存在,而且似乎更为突出。

  中世纪结束后英国的劳动者基本上已经自由,劳动在不同行业间流动已经存在。开始自16世纪的农业进步,带来的重要后果之一就是劳动剩余的出现。劳动力为寻求各种形式的就业而外出寻找工作,工业革命开始后这种现象更为明显。对于劳动力自由流动的意义,倡导自由放任政策的古典经济学家已经提出了他们的真知灼见。亚当·斯密就认为:劳动与资本之间应当存在一定合理的比例关系。但是各地区之间的劳动力分布却是不均衡的,劳动力不足的地方就会出现高工资的现象,劳动力过剩的地方就会出现失业、贫困和低工资,而劳动力的自由流动就恰恰可以解决这一问题。市场经济要求包括劳动在内的资源的自由流动来满足经济的需要,日益增加的劳动力流动是与当时的经济变化相适应的。然而这个过程中劳工并不一定总能及时就业,这就造成了一个新的社会问题--由于失业而陷入贫困,这一时期因这一原因成为贫困人口的比例大大增加。但对于经济的变化和新的贫困现象政府和社会缺乏清醒及正确的认识,也没有一个新的应对方案。

  在伊丽莎白济贫法时代贫困救济解决的主要是老弱病残等无工作能力人的贫困问题,虽然也关注失业但当时因失业而导致贫困的问题尚不如18世纪突出。到工业革命时经济状况已较之一个多世纪以前发生了诸多的变化,但在新的形势下所适用的依然是伊丽莎白济贫法以来的旧制度,其中影响最大的是1662年通过的《居住法》。这一法令指示地方官将任何流落当地的贫民遣返回他们的原出生地,甚至不管他们是否已经自立谋生。对于打算到处找工作的人,教区可以颁发居住证,但也只是允许临时居留。制定这项法律的初衷是为了使贫民在相应的教区中得到救济。根据这项法律,地方的治安法官有权将外来的流动人口拘留并遣送回原籍。从解决社会贫困的角度看,这项法律似乎有利于使失业劳工能够得到自己教区的救济,从而缓解社会贫困。但从《居住法》开始实施到工业革命的发端已一个世纪过去了,社会经济已经发生了静悄悄的变化。劳动者离开自己的出生地去寻找工作已经成为比较常见的就业方式,各地的所谓"外来人口"实际上主要是外出谋职的劳工,且这种状况正是当时经济所需要的。然而,这种变化是1662年的立法者所不可能预见的。同时,18世纪的英国虽然早已摆脱了封闭、自给自足的中世纪经济模式,但人们对自由市场经济的外貌与法则并没有一个清晰的认识,因此在济贫法的立法过程中设法保证使贫民得到救济依然是立法者首先要考虑的,立法者没有意识到、也不能理解这项法律对经济发展存在着阻碍作用。实际上《居住法》已很大程度上不适合18世纪英国的经济社会状况,甚至与当时的经济发展趋势相抵触,这也可以说是济贫法在这一时期的最显著特征之一。其最大弊端就是从法律上限制了劳动力的自由流动。就西欧而言,市场经济与自给自足经济的一个不同之处在于,在自给自足经济中资源是按照人的等级来配置的,人力、物力等资源被束缚于人。而市场经济中的资源是依靠市场来配置的,人力、物力等资源具有愈来愈好的流动性,各种资源可以通过市场配置到其最有价值的位置从而实现资源使用的有效性。18世纪英国经济变化中所出现的劳动力流动正是市场经济进行资源配置的反映。某些南方的以农业生产为主的地区劳动力过剩情况比较突出,但同时一些工业化程度较高的地区却存在着劳动力缺乏的现象,显然允许劳动力自由流动是适合当时经济发展需要的。外出劳工确实可能因一时找不到工作而陷入贫困,但《居住法》的解决方式此时却更是因噎废食之举。

  工业革命初期也正是古典经济学理论开始兴起的时期,自由放任政策作为古典经济学的理论基石之一,主张经济应在市场这只"看不见的手"的操纵下自行运转,国家的干预只能有损于应有的利益。对于此时济贫法在经济中的作用,亚当·斯密就曾提出了非常严厉的批评,他认为:"它妨碍劳动的自由流动……贫民除了在所属教区内,就不易取得居住权,甚至不易找到工作的机会……而且使贫民不能转地劳作。" 它造成的直接经济恶果就是"妨碍劳动和资本的自由流动,从而使劳动和资本不同用途的所有厉害有时候出现非常令人不愉快的不均等。" 仅就《居住法》的法律精神而言,斯密的批判是完全击中要害的。但可惜的是18世纪70年代《国民财富》发表时,既使是上层社会也未普遍接受斯密的观点,也就无法影响到实行贫困救济的主流思想。不过值得欣慰的是,《居住法》对经济所产生实际负面影响比起法律本身要小得多,这主要是因为遣返外来人口的费用要由执行遣返的教区自己承担。因此许多教区出于自身经济利益的考虑,干脆对外来人口不闻不问,以减少自身的负担。一方面,这的确也造成了确实需要救助的外来人口得不到帮助的现象,但另一方面却为劳动力的迁徙开了方便之门。

  二、世纪之交的贫困问题与解决方案:1790-1815
  这是一个工业化开始后较为特殊的时期。从经济增长水平来看,整体经济维持了比工业化刚开始是还略高一些的增长速度,冶铁和煤炭工业正是在此时开始了其快速增长。然而,一些经济不利因素也显得格外突出。首先,进入18世纪90年代以后国内农业发生了几次连年歉收。由此而造成了90年代以来的粮食价格持续上涨,以小麦为例1791年英国每帝国夸脱小麦的平均价格为48先令7便士,1796年就涨到了78先令7便士。 与此同时尽管一般劳工的工资水平有所上涨,但远没有跟上食品价格上涨的幅度。因此而造成了劳工的实际工资水平普遍低于1790年前的水平。第二,由于英国参与拿破仑战争,使得部分人力、物力资源自正常的国内经济活动中流出而由于战争,这就可能延缓了本应有的发展。由于实际工资水平的下降,一部分劳工的收入甚至低到不足以养家糊口的地步。又一个新的贫困问题因此而出现,即就业状态下低收入的贫困,这种情况在偏重农业生产且又劳动力过剩的英格兰南部尤为突出。

  随着时间的流逝,斯密的自由放任思想越来越为人所接受,其中不仅有学者而且有政治家,这就使古典经济学的思想渗透到国家政策与立法领域。首相威廉·皮特就是斯密的热诚信奉者。面对当时的情况,1795年萨缪尔·惠特布雷德曾在议会中提出"工资法草案",希望以此规定劳工的最低工资。这个草案遭到皮特的强烈反对,认为它不仅违背自由贸易的原则,而且必将扰乱工商业的自然运作秩序。同时皮特提出,一个更重要的改革应该是废除《居住法》,因为它干涉了劳动的自由流动并使工资低于正常水平。1795年后《居住法》的限制逐步取消,与自由放任思想的传播不无关系。因皮特的反对"工资法草案"被否决。

  在缺乏有针对性立法的情况下,一个地方性解决方案出现了,这就是著名的斯频汉姆兰制度。该制度不是一个全国性法令,它起初只是伯克郡的地方官制定的地方性措施。其核心内容就是要依据小麦价格的高低来维持劳工家庭生活所必需的工资,"每个贫苦而勤劳的人每周应得到3先令维持自己的生活,无论这笔钱是来自他自己或是他家庭成员的劳动或是来自济贫税的补贴", 劳工工资低于基本生活标准的部分由教区补贴,亦称工资补贴。由于这一制度能够较好地解决当时农业中存在的低工资贫困难题,因而很快被其他地区效仿。从1795年到19世纪前二、三十年,英格兰至少一半的地区实行了斯频汉姆兰制度。这一救济措施实际上就是一种变相的"最低工资政策",尽管诸多信奉自由放任的议会政治家反对它,但作为权宜之计却为许多地方政府接受,因工资过低而出现的贫困问题由此得到了缓解。18世纪末期到19世纪初的贫困问题与以前的时代相比有一个突出的新特点,这就是有工作能力的人口中接受救济的比例大大增加。从1802-1803年的济贫税收入中,我们可以得知在英格兰和威尔士人口中接受某种形式救济的人口占11%。这一年接受救济的人口为104万,其中被列为六十岁以上、病残无工作能力的人是16.7万,仅占16%,其余的84%的受救济人口则是身体健康、有劳动能力的成人和他们的幼子。济贫税支出从1748-1750年的年均69万镑飚升到1813年的665.6万镑。 这意味着以往主要针对无工作能力者的贫困救济已经转变为因就业原因而致贫的社会救济。

  但就在斯频汉姆兰制度开始实施之日起,它就包含了一些不利的因素。首先,这一制度的思想基础依然是"家长制"的政治理念,它强调了政府对百姓的保护,却忽视了市场经济的要求。由于向工资低于一定标准的劳工发放补贴,使得这部分劳工没有必要到其他地方寻找较高收入的工作。这实际上就阻滞了某些地区的过剩劳动力流向工业和其他部门的速度,有悖于工业革命对资源配置的需要。第二,由于救济款来自教区的济贫税,一些农场主会蓄意压低工资,因为工人工资不足的部分可以由教区补足。这实际上就将一部分本应属于雇主的成本转嫁给了整个教区的济贫税纳税人,形成了有利于较高收入群体的收入再分配,由此造成了不公正。第三,在斯频汉姆兰制度具体实行过程中所产生的弊病,引发了对该制度道德上的攻击。一些低工资的农业劳工为了得到工资补贴干脆少干活,故意使自己的收入低于最低收入标准。对于那些收入刚刚高于受救济标准的人,得到的待遇很可能是最不公正的。这些人在缴纳济贫税后的收入水平甚至会低于受救济的人。这就造成了这样一个荒谬的事实:受救济的人反而可以比工作自立的人生活得更好。津贴的发放工作也存在着管理混乱的问题,徇私舞弊的现象时有发生。

  三、工业革命后期的经济社会变化与济贫法改革:1815-1850
  19世纪20年代以后是英国真正开始展现出工业面貌的时代。工业中集中的工厂制生产开始显现出优势,并在以后的发展中逐步代替了分散的家庭生产方式。铁路建设时代开始于1825年,30年代中期增长速度明显加快,1847年达到工业革命结束前的顶峰。铁路时代出现在工业革命的后期,作为新的增长源为现代的经济增长起到了推波助澜的作用。20年代以后既是工业革命后期的经济快速发展时期,又是济贫法的改革时期。这是因为自18世纪末期以来古典经济学思想已为英国社会尤其是上、中层社会所接受,成为了主流的经济思想。人们抛弃了重商主义时代重视国家在经济中角色的观念,开始相信自由放任理论才真正符合当前的经济要求。对贫困劳工"帮助过多和没有帮助都会同样损害人的感激和自立精神", 因而有必要彻底改革反映旧传统的救济政策。

  对于斯频汉姆兰制度,人们逐渐认为它不仅没有缓解贫困,反而造就了贫困、鼓励了懒惰,同时古典经济学家对该制度的尖锐批驳感染和影响了主流思想。古典经济学家大多是鲜明的反济贫法主义者,马尔萨斯就是最有代表性的一个。他认为当前的济贫法不仅不能消除贫困,反而会使贫民的情况更糟,因为贫民靠救济生活而不是靠工作自立谋生,这就使"人口增多,而维持人口的粮食不增。" 在他看来,工资补贴的制度不仅不能解决贫困问题反而会使贫困劳工甘心靠救济度日,而且还会使劳工在贫困的状态下不顾后果地结婚生子,这样便造成了贫民数量的增加。马尔萨斯还将济贫法视为国家对自由市场的不应有的干预,尤其对贫困劳工进行救济的行为,实际上使劳动价格不是由市场而是由政府决定。而"劳动价格的水平,假如听其自然,是一种最重要的施政标准" 。 马尔萨斯的观点在议会中影响很大,这就更令上层社会深信救济加重了贫困。另一位古典经济学大师大卫·李嘉图对济贫法也持否定态度。根据他的理论,劳动的市场价格是依据劳动市场的供求比例来决定,这就是所谓的"工资规律",因而工资"绝不应当用立法机关的干涉加以统治。" 然而,由于斯频汉姆兰制度的工资补贴等各种救济方法的存在,使劳动者的工资不是由"工资规律"决定。这样不仅不能使受救济者变富,反而还会使那些缴纳济贫税的富人变穷,这一结果是与济贫法的初衷截然相反的。同时,他也同意马尔萨斯的观点,认为济贫法正在制造贫困。李嘉图还利用其议会议员的身份不遗余力地推广他的思想。从总体来看,济贫支出不断上升,1803年为426.8万英镑,1814年为629.5万镑,而1820年高达733万镑。 同时受救济人口非但没有减少反而增加,依然保持了占人口大约10%的比例,1821年的一项调查表明乡村人口的确增加了。这些似乎都证明了救济创造了贫穷,也就更坚定了上层社会改革现有济贫法的决心。

  针对社会的变化和旧济贫法制度的不适应性,从1817年到1831年议会曾先后任命了几个委员会来研究救济产生的经济影响,并试图提出改革的方案。1834年提交议会的《济贫法报告》对济贫法的修改起到了至关重要的作用。报告认为对于斯频汉姆兰制度"应该毫不犹豫地建议完全废除它", 因为这个制度实际上鼓励了懒惰的人不劳而获并且创造了贫困。应该废除对有工作能力人的济贫院之外的救济,使受救济穷人的生活标准低于自立劳动者的生活水平应作为救济的一个重要原则。报告提交不久,一项具有划时代意义并酝酿已久的济贫法令即于1834年通过了,这就是《济贫法修正案》。修正案最重要的一条原则就是严格禁止对有工作能力的人提供济贫院之外救济,对于申请救济的贫困劳工要求他们必须住入济贫院并从事教区安排的工作以获得救济。法律内容主要包括:一、组建"英格兰和威尔士济贫法委员会",使之负责全国贫困救济的管理,包括贫民、济贫院、儿童教育等方面。二、授权各地建立济贫院和联合济贫区负责穷人救济工作。救济工作的管理由以地方为主过渡到以中央政府为主。《济贫法修正案》是对有史以来的济贫法原则做出的一次重大修正,确立了新的救济原则,因此又被称为"新济贫法"。

  新济贫法与旧济贫法的一个重大区别是,新济贫法原则上不再无条件向有工作能力的人提供救济,而贫困劳工能够得到救济的唯一办法就是通过工作得到救济。这就意味着从旧、新济贫法的转变过程中,社会上、中层的经济观念和救济观念发生了根本的改变。工业革命前期,尽管贫困人口结构比之一个世纪前已发生了变化,但处理的方式依然按照旧有的"家长制"的观念来进行的,首先考虑的是救济本身而没有考虑到救济措施会在经济上起到什么作用。新济贫法的颁布是自由放任思想传播的结果,立法者已经认识到贫困救济不仅仅是要解决贫困问题而且还会对经济发展产生重要影响。这表明社会上、中层已对18世纪以来的经济变化有了较为清楚地认识,将有工作能力的与没有工作能的贫困人口的救济问题区别对待,把就业作为解决贫困劳工生活困难的核心措施。18-19世纪是英国真正转入现代经济的时代,人们已开始关注于经济发展问题,用斯密的视角来看就是关注"国民财富"是如何增长的。对此古典经济学理论选择的是自由放任的道路,也就是通过自由竞争实现经济发展。基于这种观念,已经信奉古典经济理论的人们自然视经济中的国家管制为绊脚石。为了实现市场经济下的发展,就必须实现劳动力资源的市场配置。而《居住法》的精神正与当时经济发展的趋势背道而驰,因而为斯密及其信徒所谴责。出于同样的理由,尽管斯频汉姆兰制度确实有助于缓解18世纪90年代出现的新贫困问题,但它损害了市场决定工资的机制,从而也就损害了经济发展的基本机制。旧制度被废除的原因是因为它不利于经济发展!改革的结果保留了旧制度的部分重要内核,在新济贫法制度下孤老病残等最需要救助的贫困人口依然能够得到救济,而且待遇有所改善。而对于有工作能力的贫困人口则必须以工作换救济。我们可以把新制度的更深层次的一个含义解读为:任何资源的所有者(包括劳动的所有者,即劳动者)必须通过自由市场竞争求得生存!当然,该法律的通过并不代表全社会对新济贫法的精神和自由放任思想的普遍认可。社会底层的贫困劳工就对在教区监督下工作来换取救济的措施抱有很大的敌视情绪,并导致了一些过激的反济贫法行为。

  从前述可知,无论是经济发展还是贫困救济都不是孤立的事物,但至少在工业革命前期这两者的联系往往未被重视。因此,当贫困人口的结构因人们就业方式的改变而改变时,贫困救济的措施在相当长的时间内却是滞后的。尽管亚当·斯密等少数人认识到贫困救济措施必须与经济发展相协调,但这一思想的广泛接受却经历了相当长的时间。直到工业革命的最后阶段,贫困救济的出发点才由传统的、为救济而救济的思想转变为救济、就业与经济发展兼顾的思想。造成滞后的原因是多方面的:首先,社会状况的变化是渐进的,因而除极少人外人们往往难以很快察觉它的存在;第二,新的观念绝非一朝一夕就可为人们所接受,亚当·斯密正是通过"说服了他自己的一代人并支配了下一代人", 才使自由放任的思想成为主流的理论;第三,济贫政策的改变需要新的立法,而立法过程本身可能很长,《济贫法修正案》就经历了差不多20年的探讨才得以立法。可见,即使是在18世纪认识到及时地调整已有的社会经济措施也是相当必要的。

 

 

[经济-社会史评论网首发] 2004年4月12日

 

 
返回顶部   
 
首页 本土文丛札记
   

天津师范大学欧洲文明研究院主办
copyright©经济-社会史评论网站
引用转载,注明出处;肆意盗用,即为侵权。
备案号/经营许可证号:津ICP备09008453号——8/津教备0381号

eshwebmaster@eyou.com